KILAS BANTEN – Program Makan Bergizi Gratis (MBG) kini menjadi salah satu pilar kebijakan strategis dalam pemerintahan Indonesia. Cita-citanya mulia: menekan angka stunting, meningkatkan kualitas sumber daya manusia, serta menjamin pemenuhan hak atas pangan bergizi bagi anak bangsa.
Namun, di balik narasi kesejahteraan yang masif di ruang publik, terdapat persoalan mendasar yang patut mendapat perhatian serius: bagaimana kepastian dan keabsahan tata hukum yang menjadi dasar penyelenggaraan program tersebut?
Dalam praktik bernegara, kebijakan berskala besar kerap berhadapan dengan tuntutan pragmatisme politik. Pemerintah dituntut bergerak cepat untuk mengeksekusi program prioritas melalui berbagai instrumen regulasi. Salah satu instrumen yang digunakan adalah Peraturan Presiden (Perpres), termasuk Perpres Nomor 83 Tahun 2024 tentang Badan Gizi Nasional dan Perpres Nomor 115 Tahun 2025 tentang Tata Kelola Penyelenggaraan Program Makan Bergizi Gratis. Kedua Perpres tersebut saat ini menjadi bagian penting dari konstruksi regulasi penyelenggaraan MBG.
Pertanyaannya kemudian, apakah urgensi sosial dan kebutuhan akan percepatan pelaksanaan program cukup untuk mengesampingkan kebutuhan terhadap bangunan hukum yang lebih kokoh dan komprehensif?
BGN dan Risiko Politisasi Anggaran Negara
Kehadiran Badan Gizi Nasional (BGN) sebagai salah satu aktor utama penyelenggaraan program MBG memunculkan diskursus penting dalam perspektif hukum tata negara dan hukum keuangan negara. Dengan skala pendanaan yang besar dan cakupan program yang luas, BGN memiliki posisi strategis dalam pelaksanaan kebijakan pemenuhan gizi nasional.
Perpres Nomor 83 Tahun 2024 secara resmi membentuk BGN sebagai lembaga pemerintah yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. BGN memiliki tugas melaksanakan pemenuhan gizi nasional. Dasar hukum yang dicantumkan dalam Perpres tersebut adalah Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.
Di sisi lain, Perpres Nomor 115 Tahun 2025 mengatur tata kelola penyelenggaraan MBG, termasuk penyelenggaraan program, pemantauan, pengawasan, pengendalian, evaluasi, pelaporan, pendanaan, serta pengadaan barang dan jasa. Perpres tersebut juga mencantumkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 sebagai dasar hukum.
Kondisi tersebut memunculkan pertanyaan penting dalam perspektif hukum tata negara: sejauh mana penggunaan instrumen Perpres dapat menjadi dasar bagi penyelenggaraan program nasional dengan cakupan yang sangat luas dan konsekuensi fiskal yang besar?
Meskipun Presiden memiliki kewenangan konstitusional dalam menjalankan pemerintahan dan membentuk kebijakan pemerintahan, persoalan mengenai desain kelembagaan, penggunaan anggaran negara, serta jaminan akuntabilitas tetap harus ditempatkan dalam kerangka checks and balances.
Tanpa konstruksi hukum yang memadai, terdapat risiko munculnya persoalan dalam tata kelola, pengawasan, efisiensi anggaran, hingga potensi politisasi terhadap program yang pada hakikatnya ditujukan untuk memenuhi kebutuhan dasar masyarakat.
Dengan demikian, persoalannya bukan semata-mata apakah MBG merupakan program yang baik atau buruk, melainkan apakah program sebesar ini telah memiliki bangunan hukum, mekanisme pengawasan, dan pertanggungjawaban yang sebanding dengan skala kewenangan dan anggaran yang dikelola.
Uji Keabsahan Hukum melalui Perspektif Hans Kelsen
Untuk menguji kekokohan pijakan hukum program MBG dan posisi kelembagaan BGN, pemikiran Hans Kelsen melalui Pure Theory of Law (Teori Murni tentang Hukum) dan Stufenbautheorie (Teori Hierarki Norma) dapat digunakan sebagai pisau analisis.
Dalam Stufenbautheorie, Kelsen menjelaskan bahwa hukum tersusun secara berjenjang dan bertingkat. Suatu norma yang lebih rendah (lower norm) memperoleh validitasnya dari norma yang lebih tinggi (higher norm), yang pada akhirnya berpuncak pada norma dasar (Grundnorm).
Dalam konteks negara hukum, konstruksi tersebut menunjukkan bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus memiliki dasar kewenangan dan tidak boleh bertentangan dengan norma hukum yang lebih tinggi.
Selain itu, pemikiran Kelsen mengenai hukum murni menempatkan hukum sebagai suatu sistem norma yang perlu dianalisis berdasarkan validitas hukumnya. Artinya, popularitas suatu kebijakan, besarnya dukungan politik, maupun manfaat sosial yang hendak dicapai tidak dengan sendirinya menentukan keabsahan suatu norma.
Dengan demikian, seberapa pun populernya suatu kebijakan atau seberapa besar manfaat yang diharapkan bagi masyarakat, aspek kewenangan pembentukan, materi muatan, serta kesesuaian dengan norma hukum yang lebih tinggi tetap harus diperhatikan.
Di sinilah pentingnya membedakan antara legitimasi politik suatu kebijakan dan validitas yuridis instrumen hukum yang digunakan untuk melaksanakannya.
Celah Hukum dan Risiko Melampaui Kewenangan (Ultra Vires)
Sistem hukum Indonesia melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan beserta perubahannya telah mengatur jenis, hierarki, serta materi muatan peraturan perundang-undangan. Kerangka tersebut menempatkan UUD 1945 sebagai hukum dasar dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Program MBG sendiri menyentuh dua aspek yang sangat mendasar dalam kehidupan bernegara, yaitu pemenuhan hak masyarakat atas kesejahteraan dan pelayanan kesehatan, serta penggunaan keuangan negara dalam skala yang besar. Pasal 28H UUD 1945, misalnya, memberikan jaminan atas hak setiap orang untuk hidup sejahtera dan memperoleh pelayanan kesehatan.
Dalam konteks tersebut, muncul pertanyaan mengenai apakah bangunan regulasi MBG yang saat ini bertumpu pada Perpres telah memberikan landasan yang cukup kuat untuk menjamin keberlanjutan, akuntabilitas, dan kepastian hukum program.
Perpres Nomor 115 Tahun 2025 memang telah mengatur berbagai aspek tata kelola MBG, mulai dari penyelenggaraan program, pengawasan, evaluasi, pendanaan, hingga pengadaan barang dan jasa.
Namun, secara yuridis-normatif, tetap terbuka ruang untuk menguji apakah seluruh materi yang diatur telah berada dalam batas kewenangan Presiden dan sesuai dengan materi muatan yang dapat diatur melalui Perpres.
Di sinilah konsep Ultra Vires menjadi relevan sebagai pisau analisis. Ultra Vires pada dasarnya merujuk pada tindakan yang dilakukan melampaui kewenangan yang diberikan oleh hukum.
Oleh karena itu, persoalan hukumnya bukan semata-mata terletak pada keberadaan Perpres sebagai instrumen hukum, melainkan pada batas kewenangan yang digunakan dalam pembentukannya, materi yang diatur, serta hubungan norma tersebut dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Jika suatu regulasi mengatur materi yang seharusnya menjadi kewenangan atau materi muatan undang-undang, tanpa dasar kewenangan yang memadai, maka kondisi tersebut berpotensi menimbulkan persoalan hukum dan dapat menjadi objek pengujian melalui mekanisme judicial review sesuai dengan kewenangan lembaga peradilan yang berwenang.
Menata Ulang Bangunan Hukum MBG dan Kelembagaan BGN
Menolak pragmatisme regulasi bukan berarti menolak program MBG. Justru sebaliknya, demi memastikan program ini dapat berjalan dalam jangka panjang, berkesinambungan, serta tidak mudah berubah arah setiap kali terjadi transisi kepemimpinan, pemerintah dan DPR perlu membangun pilar hukum yang kokoh.
Secara yuridis-normatif, penataan regulasi MBG idealnya dapat dibangun melalui dua tingkatan norma yang saling harmonis.
1. Tingkat Undang-Undang (Norma Payung / Authorizing Norm)
Pemerintah dan DPR dapat mempertimbangkan pembentukan Undang-Undang tentang Kesejahteraan Gizi Nasional atau memperkuat pengaturan melalui perubahan terhadap undang-undang yang relevan, seperti Undang-Undang Pangan atau Undang-Undang Kesehatan.
Undang-Undang tersebut dapat berfungsi sebagai payung hukum untuk memberikan dasar yang lebih kuat mengenai hak warga negara, arah kebijakan pemenuhan gizi nasional, prinsip pendanaan, mekanisme pengawasan, serta mandat kelembagaan yang berkaitan dengan penyelenggaraan program.
Dengan adanya norma payung yang lebih kuat, program MBG tidak hanya bergantung pada kebijakan eksekutif, tetapi juga memperoleh legitimasi legislasi melalui proses pembentukan undang-undang yang melibatkan Presiden dan DPR.
2. Tingkat Peraturan Pelaksana (Specific Norm)
Setelah terdapat norma payung yang memadai, berbagai aturan pelaksana seperti Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan peraturan teknis lainnya dapat ditempatkan untuk mengatur mekanisme pelaksanaan secara lebih spesifik.
Peraturan pelaksana tersebut dapat mengatur standar gizi, mekanisme distribusi, tata cara pengadaan, mekanisme pengawasan, evaluasi, pelaporan, serta operasional kelembagaan BGN.
Dengan konstruksi demikian, hubungan antara norma yang bersifat umum dan norma yang bersifat teknis dapat dibangun secara lebih jelas dan harmonis.
Kepastian Hukum demi Masa Depan Kebijakan
Niat baik dalam bernegara harus dilaksanakan melalui cara-cara yang benar menurut hukum (good intention with good legal procedure).
Program MBG memiliki tujuan yang berkaitan langsung dengan pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat dan pembangunan sumber daya manusia. Karena itu, keberhasilan program tidak semestinya hanya diukur dari seberapa cepat makanan dapat disalurkan kepada penerima manfaat, tetapi juga dari seberapa kuat sistem hukum, tata kelola, pengawasan, dan pertanggungjawaban yang menopangnya.
Perpres Nomor 83 Tahun 2024 dan Perpres Nomor 115 Tahun 2025 telah menjadi bagian penting dari bangunan regulasi MBG dan BGN. Bahkan, regulasi tersebut telah menjadi dasar bagi lahirnya berbagai aturan pelaksana lebih lanjut pada 2026, termasuk aturan mengenai standar gizi dan tata kelola kelembagaan BGN.
Namun, semakin besar skala program dan semakin besar pula penggunaan sumber daya negara, semakin besar pula kebutuhan terhadap kepastian hukum dan mekanisme pengawasan yang kuat.
Kepatuhan terhadap hierarki norma Kelsenian bukan sekadar formalitas akademis. Ia merupakan bagian dari upaya memastikan bahwa setiap kebijakan negara memiliki dasar kewenangan yang jelas, dibentuk melalui prosedur yang tepat, dan dapat dipertanggungjawabkan secara hukum.
Jangan sampai program yang diniatkan untuk memberikan gizi bagi masa depan bangsa justru meninggalkan persoalan baru dalam tata kelola keuangan negara, kelembagaan pemerintahan, dan penegakan hukum.
Pada akhirnya, MBG tidak hanya membutuhkan anggaran yang besar dan kebijakan yang cepat, tetapi juga fondasi hukum yang kuat. Sebab, kebijakan yang menyangkut kepentingan jutaan masyarakat harus dibangun bukan hanya atas dasar kehendak politik, melainkan juga atas kepastian hukum, akuntabilitas, dan prinsip negara hukum.
*) Opini ini ditulis oleh Ahmad Zaki Rayhan, Mahasiswa Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Mathla’ul Anwar Banten.
**) Segala bentuk tanggungjawab atas tulisan tersebut adalah mutlak dari penulis bukan dari Redaksi Kilas Banten.
